讀馬克斯·韋伯《經濟與社會》官僚制有感

基於韋伯官僚制理論評析“網際網路+政務服務”的發展

——讀馬克斯·韋伯《經濟與社會》官僚制有感

摘要：馬克斯·韋伯提出的理性官僚制模式理論在現代社會生活中起著十分重要的作用。本文主要探討馬克斯·韋伯《經濟與社會》一書中的第十一章有關於官僚制理論的章節，並以此為基礎，結合當前“網際網路+政府服務”的困境和成都市武侯區“網際網路+政府服務”建設的經驗，為推進“網際網路+政府服務”的執行和建設提出進一步完善的建議。

關鍵詞：官僚制，理性官僚制，網際網路+政務服務

一、概括

韋伯所描述的官僚組織結構形式是建立在理性主義基礎之上的。根據韋伯對組織權力結構型別的定義，組織權力可以分為傳統型權力、法理型權力和魅力型權力。理想的官僚組織結構是以法理型權力為基礎的。馬克思·韋伯認為，官僚制是一種具有集權統一、命令服從等特點的組織形式，是現代社會法治的行政組織體系。

1、現代官僚制的特徵

在《經濟與社會》一書中韋伯所提出的現代官僚制具有以下基本特徵：（1）規則決定官員管轄許可權。組織中存在著由法律或行政規章決定管轄許可權的原則，每個組織成員的工作範圍都被這種方式明確劃分好，按照各自的專業化進行明確分工。（2）層級節制的權力體系。根據職務等級原則和申訴渠道原則建立了公認的上級監督下級的上下級體系。（3）企業管理建立在正式檔案的基礎上。現代公務員崗位管理必須以規範的法律檔案或相應的行政檔案的形式表達資訊的確定性內容，並以此來區分公私活動，使之成為公務員身份的視覺符號。（4）專業的人員崗位管理制度。根據人員的專業能力來選拔人才，並且根據每個人能力的具體情況來設定他們應該工作的崗位，專職專人，通常也都是以某個專業化領域的培訓為前提，培訓出適合這項工作的官員。（5）任命工作的基礎是官員工作能力的充分發揮。官員一經正式任命，無論其在政府部門的工作是否受到規範，都必須付出其全部工作能力（6）機構管理遵循普遍規則。規則在大體上是穩定的，並且可以學會的，有關這個規則的知識是官員們擁有的特殊技術專長。

2、官僚制發展前提及長存原因

根據歷史經驗來看，如果沒有貨幣經濟，官僚制結構很可能無法避免實質性的內在變化，所以貨幣經濟的發展對於官僚制能夠長久的執行起著至關重要的作用。但是，穩定的稅收制度才是官僚制能夠存在並且長期發展的先決條件。在以實物形式分配固定收入的時代，官員在經濟上的地位與企業納稅人相似。這意味著將買賣官職作為組織和個人的收入來源，這種組織被稱為俸祿制官職組織。但這種以實物形式為官員提供資金的服務和用益權轉移，往往導致官僚主義的廢除。只有一個完全發達的貨幣經濟體系才能為這樣一個稅收體系提供可靠的基礎，貨幣經濟越高度發達，國家行政機構就會越官僚。

官僚化的基礎始終在於行政任務能夠在質和量上得到一定程度的發展。大國和大黨派是官僚化的典型例子。傳統大國的存在和文化的統一不一定取決於官僚結構。這些大國經常表現出不穩定的勢力平衡。並且官僚化程度與國家對外擴張的力量直接相關。現代大國在技術上依賴於官僚主義的基礎。此外，所有真正的大政黨都開始出現越來越多的官僚作風。量變導致質變。行政事務的質的擴張也是導致官僚化的一個強大的因素。在現代國家，由於文明的日益複雜，對行政的需求也促進了官僚制的發展。它體現在四個方面：日益增長的文化需求；隨著階級財富的增長而增長；社會秩序的維護導致了對官僚化的不斷需求；各種社會福利政策也有利於引導官僚化；現代獨特的交通工具也成為官僚化的先兆。

此外，官僚機構發展的一個決定性的原因是，在純技術層面上，它們總是優於任何其他形式的組織。這種優越性表現在精確、快捷、清晰、熟悉檔案、連續性、審慎性、團結性、嚴格服從、防止摩擦、節約物資和人事費用等方面，這些都是嚴格官僚管理的最佳選擇。官僚主義提供了實施專業化原則的最佳可能性。凡事處理，主要是指在處理問題時，不按可計算的規則問誰是物件，即堅持非人性化原則。根據前文的概括總結可以看出，韋伯所認為的最合理的統治形式只存在於理論上，而不存在於現實中，正如他在書中提到過的：這種理想的官僚制型別，在歷史上沒有真正的以“純粹”的形式出現過。[[1]]

二、案例分析

隨著我國由工業社會逐漸轉向資訊社會，網際網路技術日益進步，社會的風險性和複雜性也在增加，在資訊時代的背景下，傳統的官僚主義特徵越來越缺乏。事實上，自從官僚主義的概念被韋伯提出來之後，對於官僚主義的爭論就一直沒有停止過。竺乾威認為，關於官僚主義的轉變主要有以下幾種：一種徹底打破官僚主義，以奧斯本的《摒棄官僚制》和登哈特的《新公共服務》為代表；一種主張修改和改造官僚主義，以巴澤雷的《突破官僚制》為代表；還有一種是主張肯定官僚制的優越性，並以葛德塞爾的《為官僚制正名》為代表。[[2]]

2015年，國務院第一次提出了“網際網路+”的計劃，“網際網路+政務服務”融合了網際網路資訊科技的發展和政府事務服務管理等最新技術成果，是現代政府治理的重要路徑，通過將現代治理和網際網路思維整合到政府管理和服務流程中，不斷提高政府的服務水平和服務能力，促進經濟社會健康發展。本文論述了目前“網際網路+政務服務”仍然存在的問題，輔以成都市武侯區“網際網路+政務服務”的建設經驗來進行探討。

在“網際網路+政務服務”的實踐中，雖然我們目前已經完成了由管理型政府向服務型政府的轉變，但在整個服務的過程中仍然存在執行事務審批的工作人員認識不足、思想不到位的情況，因此他們對於線上審批和網路服務平臺的操作不熟練，使用積極性也不高，有時候可能一邊在服務大廳收取了電子材料和紙質材料，一邊又把紙質材料傳回原單位進行紙上審批，部分事務在服務大廳和原單位兩頭受理，這就產生了一個問題，即企業和群眾在審批服務時存在紙上和線上兩頭跑的問題。有一些政務服務地點只是把事項審批部門和一些工作人員匯聚到一起，但沒有包括批准和審計權力，此外，由於可供諮詢的渠道有限，缺乏人性化的服務，企業和群眾都不知道要去哪裡辦事。因此，審批過程並未簡化，而是變得更加複雜。而成都市武侯區使用人工智慧、大資料、雲端計算等先進技術，並使用“AI審批功能”的自助裝置，群眾想要辦理衣食住行醫保等方面的事務都可以通過智慧刷臉，真正實現了“資訊多跑路、群眾少跑腿”。[[3]]

2016年9月，國務院頒佈了《政治資訊資源共享管理暫行辦法》，該辦法將政治資訊資源共享原則、不共享原則為例外、統一標準、一體化建設作為指導原則。然而，在實際的實施過程中，各政府部門的資訊供給是相互獨立的，資訊平臺是相互排斥的，資訊處理之間是不相關的，資訊屏障不能共享，資訊封閉等現象依然存在。有些部門以資料涉及自身祕密或者上級部門不同意等各種理由拒絕共享，導致政務平臺數據信息不全面，審批存在困難等問題。另一方面，武侯區正在運用人工智慧技術實現智慧服務的“人性化+現代化”。他們在AI系統中還加入了電子簽字、人臉識別和指紋錄取三重保護措施，保障了企業和群眾在使用時的隱私性和安全性，也便於資料統計和整理，企業和群眾只需要通過一次認證，就可以實現資料共享，進一步推動了企業和群眾資訊檔案的現代化管理，為更方便的辦事提供了資訊支撐。這不僅僅提高了政府工作的服務效率，為企業和群眾節省了時間，解放了管理審批服務的工作人員，而且使他們能夠投入更多的時間進行研究，推動政府治理的現代化。“0資料”就可以辦理事務從本質上看就是網際網路帶來的政府管理系統和組織方法的根本性變革，以實現大資料的“網路化管理”。

三、對策建議

為了進一步推進“網際網路+政務服務”建設，把新時期行政體制改革與網際網路發展緊密結合起來，提高效率，我認為需要做到以下幾點：

1、以人民為中心

國務院《關於加快開展“網際網路+政務服務”工作的指導意見》提出，要儘可能落實“網上驗收、網上處理、網上反饋”三點，使政府服務專案能夠實現千方百計、全程上網。由此可見這些服務事項都與企業的發展和人民群眾的需求息息相關，這就深入表達了“以人民為中心”的發展思想。因此，政府和社會要加強監督，將“以人民為中心”貫徹落實到政務服務的每一個環節，還可以建立對“網際網路+政務服務”的評價體系，收集使用者們的滿意度調查，定期反饋群眾們的評價意見，以此來不斷改進和優化政務服務。當政府分權時，必須完全移交和授權。行政部門原有的一些崗位，必須從審批轉為監督，從實際操作上保證分管單位能夠平穩執行，能夠真正實現“一站式”服務目標。與之相對應的是政府服務人員的選拔和聘用，要求各部門推薦有實力、積極認真的骨幹，確保政府服務人員具備良好的服務能力和服務質量。這樣，政府服務中心才能真正簡化工作流程，使人民群眾的生產生活更加便利，使政府達到“全心全意為人民服務”的目的。

2、更好的實現資訊共享

在政治服務中，各行政部門實行分工的效率更高，因此在集體辦公環境下進行合作是極其重要的，但如果稍有鬆懈，就會出現官僚主義的弊端。由於各部門利益相關者的影響，部門之間的合作難以開展，但必須要繼續推進合作改革，便於開展各項便民利民的活動。打破政府各部門之間的壁壘，建立暢通的資訊交流網路，實現電子政務和基層政府服務中心的完美結合。在便民服務中實行“一門受理、資訊共享、同步審查”的“一站式”服務目標。[[4]]要努力實現資料交換標準，實現各省、市、縣服務中心資訊資源共享，實現各政務中心電子監控。推進法人資料庫、戶籍資料庫、企業基礎資訊資料庫電子應用和資料共享機制建設，為網上資訊系統核查提供網路支援，提高基層政府服務和行政審批質量。

3、健全相應的法律制度規範

官僚主義是目前我國政府的核心理念。它主要是一種以合理的規則來規範權利的制度,而不是依賴於人的非理性。 由於合法性和權威性不足，政府服務的內部執行機制不完善，常常面臨“無法可依、無據可證”的困境，難以繼續做下去。法律制度穩定可靠，法制是最安全可靠的。“網際網路+政治服務”的實踐是豐富的，但仍需要配套的法律規範制度，尤其是在國家和地方立法層面，它可以加強制度體系，增強基礎的實踐經驗，並消除在制度層面共享開發資料的各種挑戰。特別是，為了促進政府資料的融合和社會化，並通過相關機構充分利用網際網路技術，例如武侯區已經開始積極的在社群治理和服務中傳播經驗。大資料技術的應用效果無法得到很大提高，就難以促進政府現代化水平的根本改善和質變。

四、結論

政治學家蓋伊彼得斯[[5]]曾經指出，“對於轉型期國家和開發中國家來說，在追求政府部門最大經濟利益的同時，必須強調建立一個可預測的、屬於全民的、正直的韋伯式的官僚政府。”我們現在要做的第一件事，不是模仿新的公共管理模式，而是根據我國的實際情況，堅決摒棄傳統的官僚主義，學習理性官僚制的理性因素。我們不能成為消極的改革者，我們必須創造變革。

五、參考文獻

[1]馬克思·韋伯.經濟與社會(下卷)[M].第1版.上海:上海世紀出版社,2010.1095-1143.

[2]蓋伊·彼得斯,吳愛民,夏巨集圖譯.政府未來的治理模式[M].北京:中國人民大學出版社,2001:10.

[3]屈靜茹.從韋伯官僚制評析到現代政府行政改革[J].新西部,2017(18):153

[4]郭禕.新時代“網際網路+政務服務”的挑戰與對策研究——以成都武侯區實踐為例[J].實事求是,2019(01):62-66.

[5]韓永麗.官僚制理論視角下基層政務服務中心建設研究[J].行政科學論壇,2018(04):26-30+32.

[6]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡:對西方公共行政改革的一種解讀[J].中國行政管理,2010,(4).

[7]艾琳,王剛.政務服務管理模式及治理策略選擇[J].開放導報.2017(1):104

[8] 孔凡敏,吳湘玲.官僚制行政:理論溯源、經驗反思與現實適用性[J].南昌大學學報(人文社會科學版),2015,46(04):52-57.

[9]王翰超.簡述官僚制理論產生的條件及原因[J].現代商業,2008(09):175.

[10]劉力.基於韋伯官僚制理論的中國官僚制發展研究[D].東北財經大學,2016.

[1]馬克思·韋伯.經濟與社會(下卷)[M].第1版.上海:上海世紀出版社,2010.1095-1143.

[2]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡:對西方公共行政改革的一種解讀[J].中國行政管理,2010,(4).

[[3]]郭禕.新時代“網際網路+政務服務”的挑戰與對策研究——以成都武侯區實踐為例[J].實事求是,2019(01):62-66.

[4]艾琳,王剛.政務服務管理模式及治理策略選擇[J ].開放導報, 2017(1):100- 105.

[[5]]B.蓋伊·彼得斯,吳愛民,夏巨集圖譯.政府未來的治理模式[M].北京:中國人民大學出版社,2001:10.